打击IUU捕捞国际日，聊聊IUU捕捞的“前世今生”

IUU捕捞，即非法、未报告和(hé)(hé)无管制捕捞（illegal, unreported and unregulated fishing），包括(bāokuò)未经许可、违反管理制度、未履行报告义务、使用未登记注册渔船或在无管辖水域从事有违养护义务的捕捞活动等。2017年，第(dì)72届联大可持续渔业决议将每年的6月5日定为打击IUU捕捞国际日，以期提高国际社会对(duì)IUU捕捞的关注(guānzhù)和重视。 而IUU捕捞这一概念是如何产生，又是如何被写入(xiěrù)联合国文件，成为(chéngwéi)国际共识的呢？让我们来个穿越之旅。 IUU捕捞(bǔlāo)制度(zhìdù)最早出现是为了解决公海捕捞问题。1982年《联合国海洋法公约》及1995年《鱼类种群(zhǒngqún)协定》提出建立分(fēn)区域或区域渔业管理组织或安排，对跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群进行管理。这些建立的区域渔业管理组织从渔船注册登记、渔获物报告(bàogào)等方面对捕捞作业提出相应要求，通过提高(tígāo)捕捞门槛和监管成本将一些发展中国家排除在外。 而事实上，建立(jiànlì)区域渔业管理组织后，一些发展中国家(fāzhǎnzhōngguójiā)仍然在公海上进行捕捞作业。由于尚未加入区域渔业管理组织，这些发展中国家的(de)捕捞活动(huódòng)不在美西方设计的制度框架下，也不受美西方设计的制度约束。为此(cǐ)，美西方认为需要推出新(xīn)的制度框架，来规制这些发展中非成员方的捕捞行为。在此背景下，美西方设计出IUU捕捞，进一步将发展中国家限定在其(qí)制度框架内，如果发展中国家不予配合，就将其排除在合法公海捕捞之外。 为了能够让发展中国家接受(jiēshòu)新的制度设计，美西方精心谋划了制度设计的背后科学支撑。美西方科学家称(chēng)，1992年全球(quánqiú)大型海洋捕捞渔船(yúchuán)总吨位达到历史峰值，为156万(wàn)总吨，而无管制捕捞等是导致这一问题(wèntí)的根本原因(gēnběnyuányīn)。与此同时，美西方积极开展工作，将上述问题写入《21世纪议程》，让联合国为此背书。为此，《21世纪议程》是继《联合国海洋法公约》之后，第一份确定(quèdìng)了现在(xiànzài)所谓的IUU捕捞的国际法律文书。此后，区域渔业管理组织马上跟进。1999年，IUU捕捞概念在FAO第23届渔委会上正式确立下来。此后，IUU捕捞概念成为全球公认的概念和问题。 近年来(jìnniánlái)，为了开展对华战略竞争需要，美国将(jiāng)IUU捕捞问题工具化、政治化、泛安全化并不断予以强化。2014年，奥巴马(àobāmǎ)政府(zhèngfǔ)推出“我们的海洋大会”，“IUU捕捞”问题是大会的重点内容。2010 年，奥巴马政府提出“亚太再平衡战略”，特朗普、拜登政府先后将这一战略扩展为“印太战略”、“印太海域态势感知伙伴关系”，以打击“IUU捕捞”为名，提升“印太地区”的海上监视能力。2022年6月，拜登签署美国首份(shǒufèn)《打击IUU捕捞及相关虐待劳工的国家安全备忘录》，同年以所谓“IUU捕捞”、“强迫劳动”为由，制裁中国(zhōngguó)(zhōngguó)(zhōngguó)2家远洋渔业企业及其(jíqí)附属实体与157艘渔船。美国还(hái)(hái)每两年发布《国际渔业管理改善报告》，单方面将包括中国在内的国家认定为“IUU捕捞国”并采取禁止(jìnzhǐ)进港的制裁措施。同时，美国还以“IUU捕捞”为由，纠集菲律宾、日本、澳大利亚(àodàlìyà)、印度等对中国进行海上遏制围堵，妄图重塑中国周边(zhōubiān)战略环境；与太平洋岛国和非洲沿海国家签署“随船(suíchuán)观察员协议”，对中国渔船频繁开展登船执法；对拉美沿海国威逼利诱，以加强“打击IUU捕捞”能力建设为由，破坏(pòhuài)中国与拉美国家的正常渔业合作(hézuò)，竭力将中国排挤出全球海洋治理体系。 与美国的(de)(de)单边主义和霸权主义(bàquánzhǔyì)截然不同的是，中国秉持负责任渔业大国的立场，积极践行“海洋命运共同体”理念，多措并举有效打击IUU捕捞，共同致力于实现SDG14.4目标。 一是(yīshì)建立健全(jiànlìjiànquán)管理制度。修订《远洋渔业管理规定(guīdìng)》《渔业法》，出台《远洋渔船船位监测管理暂行办法》《农业农村部(nóngcūnbù)关于加强远洋渔业公海转载管理的通知》《农业农村部关于促进“十四五”远洋渔业高质量发展的意见》等(děng)规章制度，全面严格履行国际法下船旗国义务。 二是严防严打非法捕捞(bǔlāo)。“行刑”叠加，构建打击非法捕捞的全(quán)链条监管体系。抓好源头管理，实施(shíshī)(shíshī)远洋捕捞许可、远洋渔业(yuǎnyángyúyè)企业资格认定与年审、远洋渔业项目审批等(děng)制度。抓好生产管理，实施远洋捕捞生产月度报告、渔船24小时实时动态监控、派驻观察员等制度。抓好产出管理，实施远洋渔获物合法性证明、兼捕报告等制度。惩治非法捕捞，开展日常执法，部署专项活动，加重处罚力度。 三是积极履行大国义务(yìwù)。积极承担港口国责任，推动加入《港口国措施协定》。履行市场国义务，对相关水产品实施进出口合法性(héfǎxìng)认证。改革渔业(yúyè)补贴政策，加入《渔业补贴协定》。实施区域渔业管理组织养护和管理措施，履约成绩靠前。开展(kāizhǎn)公海巡航执法，在北太平洋(tàipíngyáng)海域开展常态化海警(hǎijǐng)巡航执法，在中西部太平洋渔业委员会注册海警执法船，与国际社会一道共同打击公海IUU捕捞。 IUU捕捞破坏了渔业捕捞秩序(zhìxù)和水域生态环境，因此对水生生物资源、水域生态系统以及(yǐjí)渔民生计福利均产生了严重(yánzhòng)的负面影响。为此，各国需要携手合作，共同打击IUU捕捞，而(ér)不是将其沦为政治操弄的工具。 作者(zuòzhě)是上海海洋大学(hǎiyángdàxué)海洋战略智库研究中心办公室主任、海洋生物资源与管理学院教授